Vulnerabilidad al carbono de la economía colombiana

Autor: Juan Camilo Herrera

Limitar el calentamiento global a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales significa dos cambios fundamentales. Por un lado, la implementación progresiva de un conjunto de medidas de mitigación a lo largo de diversos sectores para reducir las emisiones de gases efecto invernadero (GEI) a niveles cercanos a cero al 2050, pero también, un cambio sistémico en la economía del país que permita desacoplar las emisiones de GEI de la economía.

Para demostrar este punto, la figura 1 muestra las sendas de emisiones de GEI y del PIB normalizadas en el año 2000 para cuatro países: Colombia, Chile, Estados Unidos y el Reino Unido. Para los dos primeros casos de estudio es evidente que las emisiones están acopladas al crecimiento económico en la medida que las dos aumentan en el tiempo. Por otro lado, para los dos últimos, las emisiones están desacopladas toda vez que las emisiones de GEI decrecen a medida que el PIB crece.

Figura 1. Desacople de las emisiones respecto del crecimiento económico para cuatro paises. Fuente: PIB: World Bank (2021). GEI: Climate Watch Historical GHG Emissions (2021).

En la medida que países como Colombia se embarcan en metas más ambiciosas de mitigación surgen preguntas alrededor de si la ambición climática es coherente con el crecimiento económico o si, por el contrario, es un freno a este último. Indiferente si existe o no una relación de causalidad entre éstas (ni la dirección de la causalidad si ésta existe), o si las economías dependientes en la extracción de recursos fósiles tienen más o menos crecimiento (el cual es un debate perenne), la evidencia que muestra la gráfica anterior es que el desacople entre estas variables existe y es posible tener crecimiento económico mientras las emisiones disminuyen.

Lo anterior muestra que el crecimiento económico puede ser carbono sostenible. Académicos han estudiado los factores que hacen que una economía se desacople del carbono encontrando que, entre otros, la intensidad energética (Andreoni, V., & Galmarini, S, 2012), la investigación y el desarrollo (Wang, Q., & Wang, S., 2019), o la urbanización (Wang, Q., & Su, M. ,2019), pueden contribuir al desacople.

Y es que el carbono no solo está embebido en el crecimiento económico.

A nivel de activos, el gobierno tiene participación accionaria en más de 100 empresas en su portafolio cuyo valor patrimonial asciende a 70,3 billones de pesos (Dirección General de Participaciones Estatales, 2018), y por lo menos el 60% de ese patrimonio pertenece a empresas del sector de hidrocarburos & minas y canteras. Igualmente, en los activos consolidados de la nación, los beneficios esperados a futuro por las regalías de la explotación de recursos naturales no renovables (reservas probadas de petróleo, gas y carbón principalmente) representaron en el 2020 alrededor de 9,45% del total de activos de la nación (Contaduría General de la Nación, 2021).

A nivel fiscal, el sector hidrocarburos ha incrementado sus aportes a los ingresos corrientes del gobierno nacional central GNC en la medida que su producción ha aumentado y al año 2019 estos se ubicaron en 1,5% del PIB. A nivel regional, los ingresos de los municipios y departamentos dependen de recursos propios y de transferencias nacionales. Del rubro de recursos propios, los territorios recaudan en promedio alrededor del 5% gracias al impuesto a la sobretasa a la gasolina, y del rubro de transferencias, éstos reciben del sistema general de regalías en promedio menos del 5% de sus ingresos totales (DNP, 2020). Esto sin contar los ingresos por impuestos de Industria y Comercio o catastrales de empresas del sector hidrocarburos o de minería y cantería en las regiones de Colombia donde éstas se localizan.

Finalmente, el peso del petróleo, gas y carbón en la balanza de pagos de Colombia es bastante significativo ya que representó en el 2019 el 56% de las exportaciones totales (BANREP, 2021) y el 33% de la Inversión Extranjera Directa (BANREP1, 2021).

¿Pero qué se puede interpretar de estos indicadores? Que la economía colombiana tiene una dependencia considerable a los combustibles fósiles y ante un eventual choque en la oferta o en la demanda de éstos, la alta exposición que genera en la economía el carbono embebido aumenta la vulnerabilidad de la economía al cambio climático y las acciones asociadas a su mitigación.

Por ejemplo, un choque en la demanda de hidrocarburos a causa de una acción de mitigación exitosa (e.g. difusión masiva de automóviles eléctricos), podría generar un escenario hipotético en el que los activos de la nación asociados a los hidrocarburos se desvalorizaran e incluso se quedaran enterrados (stranded assets), un mayor déficit fiscal a causa de menores ingresos corrientes (tanto a nivel nacional como territorial) que provienen de los sectores de petróleo & gas, y/o un incremento del déficit de las cuentas corrientes y de capital a causa de una reducción en las exportaciones y en la IED respectivamente, y por ende una disparada de la tasa de cambio.

Por tanto, desacoplar las emisiones de GEI de la economía no solo contribuye a disminuir los impactos asociados al cambio climático, sino que también favorece la ruptura del lock-in del carbono en pro de un crecimiento más sostenible, y de paso, disminuye el riesgo de un desbalance macroeconómico a causa del cambio climático.

Un ejemplo tangible de este riesgo se muestra en un en estudio del BID donde se simularon múltiples sendas de producción de hidrocarburos para los países de Latinoamérica bajo diferentes escenarios de ambición climática y cuotas de la OPEP (Solano-Rodríguez et. al, 2019). Los resultados evidencian el gran impacto que el cumplimiento de las metas climáticas podría traer a la producción petrolera de Latinoamérica y en particular a Colombia, el cual vería una reducción en sus ingresos fiscales a causa de una menor producción de hidrocarburos ya que, en promedio, el estudio estima que al menos el 40% de las reservas 3P se quedarían enterradas sin poder ser monetizadas a causa de metas de ambición climática más estrictas (Ver Figura 2).

Otro par de ejemplos aún más tangibles acerca de la vulnerabilidad de la economía frente a choques petroleros fue en el año 2015 donde los resultados financieros de Ecopetrol relacionados con un prolongado descenso de los precios del petróleo obligaron a la empresa a no distribuir dividendos a sus accionistas el año siguiente, forzando también al gobierno a aprobar una reforma tributaria en el Congreso para compensar su déficit de ingresos petroleros. Similarmente, durante la primera mitad de la década del 2010, el Banco Central se comprometió a comprar dólares en los mercados de divisas como medida para apaciguar la devaluación del dólar y de paso mantener la inflación estable, causada en parte por la entrada ingente de divisas de IED de las empresas petroleras.

No obstante, y a pesar de que la economía colombiana ha sido estable y creciente, hay retos como el bajo nivel de productividad, la escasa sofisticación y diversificación de las exportaciones, y la escasa inversión en actividades de innovación (OECD/UN/UNIDO, 2019), entre otros, que dificultan la diversificación de la economía y el desacople del carbono. Sobre todo, ahora que las finanzas públicas están tan golpeadas y las necesidades de gasto para atender la pandemia y la recuperación están tan presentes. Es muy deseable diversificar y reducir la dependencia, pero en el corto plazo también hay otras necesidades urgentes por atender.

Así, un análisis de escenarios que contemplen distintas sendas de descarbonización y de producción y demanda de hidrocarburos en Colombia al 2050, como los escenarios futuros de energía que desarrollamos en el CREE, son de gran valor para que entidades públicas y privadas evalúen sus políticas macroeconómicas y los riesgos que trae consigo el cambio climático y los distintos niveles de ambición en la mitigación de GEI, y formulen estrategias robustas de manejo.

Y es que la incorporación del cambio climático en el diseño de políticas económicas se vuelve cada vez más frecuente. Por ejemplo, el Banco Central Europeo anunció recientemente que incluirá consideraciones de cambio climático en el marco de su política monetaria, la modelación macroeconómica, la evaluación del riesgo, e incluso en la adquisición de activos o de derivados financieros.

Figura 2. Sendas de producción de hidrocarburos y sus respectivos ingresos fiscales (arriba) y porcentaje de reservas sin monetizar (abajo), bajo diferentes escenarios de ambición climática y cuotas de la OPEP. Fuente: Solano-Rodriguez (2019).