La vigésimo sexta versión de la Conferencia de las Partes (COP26) inicia este domingo 31 de octubre en Glasgow, Escocia. A pesar de que el acrónimo COP se ha vuelto ubicuo, muchos aún no tienen claro que significa esto. Este documento se enfoca en entender qué es la COP y los arreglos institucionales alrededor de esta, elaborar un compendio de cuáles son los puntos de la agenda más importantes a tratar durante esta reunión y el rol de Colombia como una de las Partes de la Conferencia.
Institucionalidad
La Conferencia de las Partes (COP por sus siglas en inglés) es el órgano decisorio supremo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés) -en adelante se referirá como la Convención-. La COP se reúne cada año a menos que las Partes decidan lo contrario y todos los países que hacen parte de la Convención están representados en la COP.
El objetivo último de la Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la COP es lograr la estabilización de las concentraciones de gases efecto invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático.
La COP examina la aplicación de la Convención y de los instrumentos jurídicos que ésta adopta, y toma las decisiones necesarias para promover la aplicación eficaz de la Convención.
El artículo 7 de la Convención ha dispuesto entre otros que la COP: examinará las obligaciones de las Partes y los arreglos institucionales establecidos en virtud de la Convención, promoverá y facilitará el intercambio de información sobre las medidas adoptadas por las Partes para hacer frente al cambio climático y sus efectos, promoverá y dirigirá el desarrollo y el perfeccionamiento periódico de metodologías para preparar inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero, examinará y aprobará informes periódicos sobre la aplicación de la Convención, etc.
La Convención, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París son los pilares que establecen los mecanismos institucionales para los arreglos intergubernamentales alrededor del cambio climático. Por tanto, así como la COP es el órgano decisorio de la Convención, existen tanto la CMP para el Protocolo de Kioto como la CMA para el Acuerdo de París, en los cuales las Partes que son signatarias del respectivo tratado internacional, se reúnen y toman decisiones para promover su aplicación efectiva.
Los demás arreglos institucionales de la Convención que se dan cita en la COP incluyen también la Secretaría, los órganos subsidiarios (SB), la Mesa (Bureau) y la Presidencia de la COP, y otros órganos ad hoc. Colectivamente, estas instituciones apoyan a las Partes en la aplicación de los tres tratados pilares (la Convención, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París) y el desarrollo de las políticas necesarias para tal fin (ver Figura 1).
La Secretaría de la Convención, con sede en Bonn, es la entidad de las Naciones Unidas encargada de apoyar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático y es la que soporta la arquitectura de instituciones que permiten la aplicación de la Convención, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París.
Entre otras funciones, la Secretaría organiza y mantiene las varias sesiones de negociación cada año, incluyendo por supuesto la COP, coordina el registro y la revisión de las comunicaciones nacionales de las Partes y de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) establecidas en el marco del Acuerdo de París.
Dos órganos subsidiarios permanentes también se dan cita en la COP: el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA), y el Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI). El SBSTA funciona como enlace entre la documentación científica y técnica proporcionada por entidades reconocidas de carácter internacional y las necesidades de orientación política de la COP, mientras que el SBI elabora recomendaciones para ayudar a la COP en la revisión y evaluación de la implementación de la Convención y en la preparación y aplicación de sus decisiones.
Dado el carácter técnico de su trabajo, los Órganos Subsidiarios tienden a involucrar a especialistas técnicos más que a negociadores políticos. Si bien las sesiones de los órganos subsidiarios son importantes en el marco de la COP, sólo esta última toma decisiones. Por tanto, los principales productos del SBSTA y del SBI son recomendaciones de borradores de proyectos que luego se remiten a la COP para su examen y adopción.
La Presidencia y la Mesa son elegidos para la respectiva COP; en el caso del primero por el país anfitrión y el segundo es elegido por los representantes de las Partes por un año y está conformado por el presidente, siete Vicepresidentes de los grupos regionales de la ONU, los Presidentes de los dos órganos subsidiarios permanentes y un Relator. Estos se ocupan principalmente de los temas procedimentales y de organización que surgen de la COP y su función es facilitar el trabajo de ésta y promover acuerdos entre las Partes. El presidente y la Mesa permanecen bajo la autoridad de la COP y deben permanecer imparciales sin ejercer la representación de una Parte.
Finalmente, en la COP se reúnen más de diez órganos subsidiarios ad hoc que han sido creados para tratar temas específicos y su lista completa se puede consultar aquí.
¿Quiénes participarán en la COP?
En la COP participan representantes de las Partes de la Convención y de los Estados observadores, representantes de las organizaciones observadoras, y miembros de la prensa.
Respecto a los primeros, la Convención divide a las Partes en tres grupos: i) Las Partes del Anexo I (incluye a los países desarrollados que eran miembros de la OCDE en 1992, además de los países con economías en transición (IET), y otros); ii) las Partes del Anexo II (incluye los miembros de la OCDE del Anexo I, pero no las Partes del IET); iii) las Partes no incluidas en el Anexo I (en su mayoría países en desarrollo).
No obstante, a lo largo de las COP se han formado grupos negociadores en los cuales Partes con intereses similares se han agrupado. Entre los grupos negociadores más relevantes se encuentran: el G77 & China, el grupo sombrilla, la unión europea, y mucho otros más (ver Figura 2).
Figura 2. Grupos negociadores. Autor: Jonas Haller
La Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro cumplirá 30 años en el 2022 y con ella la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. A lo largo de estos 30 años se han alcanzado hitos relevantes en la institucionalidad climática las cuales son mostradas en esta línea de tiempo. Algunos de los hitos más relevantes en anteriores COP se muestran en la Figura 3.
Glasgow
Todas las sesiones de la Convención previstas para el 2020 incluida la vigésimo sexta Conferencia de las Partes (COP26), la decimosexta Conferencia de las Partes en el Protocolo de Kioto (CMP16) y la tercera Conferencia de las Partes en el Acuerdo de París (CMA3), a realizarse en Reino Unido en asocio con Italia se pospusieron debido a la pandemia. Dadas las incertidumbres asociadas a esta última, la Mesa de la COP definió sesiones a lo largo del año 2021 para todas las instituciones de la Convención, y la realización de la COP26 entre el 31 de octubre y el 12 de noviembre de este año, en Glasgow.
¿Y de qué se va a hablar en la COP?
Para cada período de sesiones de la COP, la Secretaría elabora una agenda provisional de acuerdo con el Presidente. Las Partes pueden proponer puntos adicionales para la agenda provisional después de su elaboración pero antes de la apertura de la sesión, y la Secretaría en acuerdo con el Presidente incluirá dichos puntos en una agenda suplementaria. Igualmente, las Partes también pueden solicitar cambios en la agenda provisional el primer día de la sesión e incluso, durante la aprobación de la agenda las Partes pueden decidir añadir, suprimir, aplazar o modificar puntos.
Las agendas provisionales para la COP26, la CMA3, la CMP16, y los Órganos Subsidiarios (SBSTA 52-55 y SBI52-55) han sido publicados por la Secretaría. Estas contienen temas que bien sea han trascendido de sesiones previas del COP y/o son tratados por primera vez.
La primera sesión de cada comisión arranca con temas administrativos asociados a la adopción de la agenda oficial, la elección de los miembros de la Mesa, y la organización de los temas de trabajo, seguido por los reportes de los Órganos Subsidiarios (SBSTA & SBI), y de las Partes del Anexo I y las Partes no incluidas en el Anexo I. Luego se atienden los puntos específicos de cada Comisión según su agenda.
Las agendas preliminares de la COP26, la CMA3 y la CMP16 muestran algunos de los puntos más relevantes a discutir entre los que se cuentan.
- Cuestiones metodológicas del Marco de Transparencia Reforzada para las medidas y el apoyo
- Registros públicos en el marco del Acuerdo de París
- Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños asociados a los Impactos del Cambio Climático (WIM)
- Asuntos relacionados con el mecanismo para un desarrollo limpio
- Asuntos relacionados con la financiación
- Desarrollo y transferencia de tecnologías
- Fomento de la capacidad en el marco de la Convención y del Acuerdo de París
- Asuntos relacionados con el artículo 6 del Acuerdo de París
- Asuntos relacionados con la adaptación
- Asuntos relacionados con los países menos adelantados
- Género y cambio climático
De estos, tal vez los tres puntos más álgidos son: i) los asuntos relacionados con el artículo 6 del Acuerdo de París que gravitan alrededor de los mercados de carbono, ii) las cuestiones metodológicas del Marco de Transparencia Reforzada que busca la estandarización de la información que las Partes reportan a la Convención con el objetivo de que éstos rindan cuentas de sus compromisos climáticos, iii) y los asuntos relacionados con la financiación y en especial el objetivo colectivo sobre la financiación del clima que busca que los países desarrollados extiendan su meta de movilizar 100.000 millones de dólares al año a los países en desarrollo. Para más detalle ver los siguientes tres incisos.
Por otro lado, la presidencia de la COP26 en cabeza de Alok Sharma ha definido cuatro objetivos para la Conferencia:
- Asegurar las emisiones cero netas para mediados de siglo y mantener 1,5 grados a su alcance, mediante la presentación de objetivos ambiciosos de mitigación de emisiones al 2030 por parte de los países miembros. Para ello los países tendrán que:
- Acelerar el abandono del carbón.
- Reducir la deforestación.
- Acelerar el cambio a los vehículos eléctricos.
- Fomentar la inversión en energías renovables.
- Adaptarse para proteger las comunidades y los hábitats naturales. El clima ya está cambiando y seguirá haciéndolo con efectos devastadores. Hay que trabajar juntos para permitir y alentar a los países afectados por el cambio climático a:
- Proteger y restaurar los ecosistemas.
- Construir defensas, sistemas de alerta e infraestructuras y agricultura resistentes para evitar la pérdida de hogares, medios de subsistencia e incluso vidas.
- Movilizar la financiación. Para cumplir los primeros dos objetivos, los países desarrollados deben cumplir su promesa de movilizar al menos 100.000 millones de dólares anuales de financiación para el clima de aquí a 2020. Las instituciones financieras internacionales deben desempeñar su papel para desencadenar los billones de dólares de financiación del sector privado y público necesarios para asegurar el objetivo global de cero neto.
- Trabajar juntos para conseguirlo. Para estar a la altura de los retos de la crisis climática, se debe:
- Finalizar el Reglamento de París (las normas detalladas que hacen que el Acuerdo de París sea operativo).
- Acelerar la acción para hacer frente a la crisis climática mediante la colaboración entre los gobiernos, las empresas y la sociedad civil.
Mercados de carbono
En 2018 durante la COP24 en Katowice las partes adoptaron lo que se conoce informalmente como el “libro de reglas” del Acuerdo de París, en el que se detallaron las normas y procedimientos para aplicar el Acuerdo. No obstante, las partes no pudieron llegar a un acuerdo sobre las normas de aplicación del artículo 6, que aborda precisamente el uso de enfoques basados en los mercados.
El artículo 6 del Acuerdo de París contempla tres mecanismos, dos de los cuales se refieren a mercados de carbono y el tercero a enfoques no relacionados con el mercado:
- Los parágrafos 6.2 y 6.3 establecen los principios para la utilización de los resultados de mitigación de transferencia internacional (ITMO por sus siglas en inglés: internationally transferred mitigation outcomes) para la cooperación internacional voluntaria entre países para alcanzar los objetivos de las NDC. En éstos se exige entre otros la transparencia y que se evite el doble cómputo cuando dos países participan en la transferencia de sus resultados de mitigación.
- Los parágrafos 6.4 a 6.7 establecen un mecanismo de mercado centralizado supervisado por un organismo designado por la Conferencia de la Partes, en el cual podrán participar entidades públicas y privadas con el fin de contribuir a una mitigación global de las emisiones mundiales, por medio de la reducción de los niveles de emisión de las partes que acogen el proyecto de mitigación el cual podrá utilizar la otra parte para cumplir con su contribución determinada a nivel nacional.
- Finalmente, el parágrafo 6.8 y 6.9 establece un programa de trabajo para los enfoques no comerciales.
La COP21 pidió al Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA) que elaborara y recomendara orientaciones para el artículo 6.2; reglas, modalidades y procedimientos para el mecanismo del artículo 6.4; y un programa de trabajo para el marco del artículo 6.8, todo ello para su adopción en el primer período de sesiones de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París (CMA1) en Katowice.
Debido a la falta de acuerdo, la CMA1 solicitó al SBSTA que continuase su trabajo de cara a la CMA2 que se realizó en Madrid en paralelo al COP25. Aunque se lograron avances considerables en muchas de las cuestiones que se estaban negociando, la CMA2 no pudo llegar a un consenso y solicitó nuevamente al SBSTA que continuara su trabajo para la CMA3 en Glasgow.
¿Cuáles son los puntos más controversiales alrededor del artículo 6? Uno de ellos es la doble contabilidad. La transferencia de ITMOs implica que dos países pueden llegar a un acuerdo por el que una parte reduce las emisiones de carbono y transfiere esas reducciones a la otra parte, que las contabiliza para sus objetivos de NDC, pero ¿cuál debe ser el ajuste correspondiente que debe realizar en sus propias cifras de emisiones la primera parte?
Algunas Partes no están de acuerdo en cómo se realizarían esos ajustes. A manera de ejemplo, los créditos de carbono asociados a un proyecto de reducción de emisiones como una granja solar podrían venderse a otro país, pero el país que persiguió las reducciones de emisiones podría optar por aplicar también esas reducciones para lograr su NDC. Si no hay un ajuste correspondiente, las reducciones de emisiones de ese proyecto se podrían contabilizar dos veces.
La mitigación global de las emisiones mundiales (referenciado como OMGE por sus siglas en inglés: overall mitigation in global emissions) del inciso d) del parágrafo 6.4 es otro de los puntos en discusión. Para algunas partes, OMGE implica que no exista una suma cero entre las emisiones de las dos partes inmersas en la transacción, es decir, que esta no se convierta en una simple herramienta de compensación entre las partes sin que en realidad se garantice un recorte de las emisiones neto que apunte al cumplimiento de la NDC de ambas partes. ¿Debería entonces hacerse un descuento sobre los créditos que son transferidos entre las partes con el fin de contribuir a una reducción neta de las emisiones mundiales o no, y debería aplicar esta lógica también al enfoque cooperativo que trata el parágrafo 6.2?
Otro punto en debate está relacionado a los créditos del protocolo de Kioto no utilizados y si estos pueden ser transferidos a este nuevo mecanismo. Países desarrollados que recibieron créditos por haber emitido menos de lo permitido bajo el protocolo de Kioto previo al 2020 quedaron con un remanente de estos créditos que no fueron demandados, y por otro lado, países en desarrollo que invirtieron en proyectos MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio) buscan que esas compensaciones les sean tenidas en cuenta después del 2020. No obstante, hay oposición a que se pueda realizar tal transferencia.
Igualmente, está por definirse el mecanismo de contabilidad para valorar los objetivos de reducción de emisiones consignados en las NDC, una vez que estos en su gran mayoría fueron definidos para un año específico (2030). No obstante, el presupuesto de carbono a agotar durante los años anteriores al año meta no son claros lo que podría llevar a casos en los que, por ejemplo, las partes no ejecutan ninguna reducción en emisiones durante los años previos al cumplimiento de la meta, y solo en el año meta logren la reducción por mecanismos de mercado.
El alcance de las contribuciones determinadas y los sectores y gases efecto invernadero que fueron incluidos en las NDC pueden generar incentivos en las partes a subreportar emisiones con el objetivo de dejar tales emisiones por fuera del ámbito de la NDC, así estos países podrían negociar créditos asociados a reducciones de emisiones que no fueron contabilizadas en la NDC sin afectar su propia contabilidad. De este modo, se debería propender por excluir la venta de reducción de emisiones que estén por fuera del alcance de la NDC del país emisor eliminando así la posibilidad que exista tal incentivo.
Estos y otros temas tales como la transición de los Mecanismos de Desarrollo Limpio después del 2020, la financiación de los gastos administrativos y la asistencia para la adaptación de los países en desarrollo, la cuantificación de los GEI en toneladas de CO2 equivalente, la implementación del parágrafo 6.8, y otros más, serán sujeto de debates durante la COP26 y la CMA3 para lo cual el SBSTA ha venido realizando un amplio diálogo con las partes y la mesa, y los documentos al respecto pueden ser consultados en este enlace.
Transparencia
El Acuerdo de París establece un marco de transparencia mejorado (ETF por sus siglas en inglés) que prevé la presentación de informes y la revisión de la información sobre las emisiones de las partes, los esfuerzos de mitigación y el apoyo prestado o recibido. El ETF sustituirá al actual sistema de transparencia de la UNFCCC que establece requisitos diferentes para los países desarrollados y en desarrollo, y se aplicará a todos los países durante el siguiente quinquenio con cierta flexibilidad para estos últimos.
La presentación de los informes bienales (BR) y los informes bienales de actualización (BUR) serán sustituidas bajo la sombrilla del ETF por el informe bienal de transparencia (BTR por sus siglas en inglés). Los informes de los inventarios nacionales (NIR) deberán seguirse preparando, utilizando las metodologías de buenas prácticas definidas por el IPCC y acordadas por las partes, y los países desarrollados y en desarrollo deben seguir presentando sus comunicaciones nacionales (NC).
Este informe bienal de transparencia debe contener entre otra información, el inventario nacional de gases de efecto invernadero, los progresos realizados en la aplicación y el cumplimiento de las contribuciones nacionales determinadas en virtud del artículo 4 del Acuerdo de París, los Impactos del cambio climático y esfuerzos de adaptación según el artículo 7, y el apoyo financiero, de transferencia de tecnología y de creación de capacidad tanto necesario como recibido a la luz de los artículos 9, 10 y 11.
Igualmente, la información comunicada por las partes se someterá a dos niveles de revisión: la revisión de expertos técnicos (TER por sus siglas en inglés) y una revisión por pares denominada examen multilateral facilitador de los progresos (FMCP por sus siglas en inglés).
Las partes han estado discutiendo el desarrollo y utilización de tablas de reporte comunes para la presentación de los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero, los avances respecto a sus planes nacionales, las NDC, los desembolsos financieros, y demás información en el marco del ETF. No obstante, no se ha podido llegar a un acuerdo sobre los formatos comunes de presentación de informes a pesar de las múltiples discusiones.
Países en desarrollo tienen brechas de información y de capital humano que les dificulta la presentación de los informes bajo los estándares propuestos, y requieren de desarrollo de capacidades, formación de expertos técnicos, y financiación para cumplir con los exigentes reportes, por lo cual han mostrado su inconformidad con la aprobación de estos formatos.
El ETF es una herramienta importante para tener certeza que las Partes están tomando todas las medidas para cumplir con sus objetivos consignados en la NDC, y son un aporte relevante para el Balance Mundial (Global Stocktake) que deberá realizar la Conferencia de la Partes cada cinco años de forma iterativa con la actualización de las NDC, y el cual está programado para realizarse por primera vez en el año 2023.
Financiación
La financiación del clima es vital tanto para la mitigación como para la adaptación porque se requieren ingentes recursos para reducir significativamente las emisiones de GEI y para adaptarse a los efectos adversos del cambio climático respectivamente.
De acuerdo con el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas, capacidades respectivas y condiciones sociales y económicas” de la Convención y el artículo 9 del Acuerdo de París, las Partes que son países en desarrollo y pertenecen al Anexo II deben suministrar recursos financieros a las Partes que son países en desarrollo para asistencia tanto en mitigación como adaptación.
Para movilizar tal financiación, el funcionamiento del mecanismo financiero fue conferido por la Convención a dos entidades principalmente: el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés) y el Fondo Verde para el Clima (GCF por sus siglas en inglés). Estos mecanismos financieros rinden cuentas ante la COP, por tanto, ésta decide sobre sus políticas, las prioridades de los programas, los criterios de elegibilidad para la financiación, etc. Además de estos dos fondos, existen otros tres: el Fondo Especial para el Cambio Climático (SCCF por sus siglas en inglés), el Fondo para los Países Menos Adelantados (LDCF por sus siglas en inglés), ambos administrados por el GEF, y el Fondo de Adaptación (AF).
En 2009 durante la COP15 en Copenhague, los países desarrollados se comprometieron a movilizar conjuntamente 100.000 millones de dólares al año para el 2020 a partir de fuentes públicas, privadas, bilaterales, multilaterales y otras fuentes de financiación alternativas, como parte del programa de financiación de largo plazo (LTF por sus siglas en inglés).
En la COP21 las Partes ampliaron el objetivo de movilizar conjuntamente 100.000 millones de dólares más allá de 2020 e instaron a las Partes que son países desarrollados a incrementar su apoyo financiero con una hoja de ruta concreta para alcanzar tal objetivo, dado que el programa LTF finaliza en 2020. No obstante, las Partes no han podido llegar a un acuerdo al respecto.
Para el periodo entre 2020 y 2025, las opciones a discutir en la COP26 para supervisar el cumplimiento del objetivo de 100.000 millones de dólares involucran entre otros: la ampliación del programa LTF de 2020 a 2025, basarse en los acuerdos pactados en el artículo 9 parágrafo 5 del Acuerdo de París, y solicitar al Comité Permanente de Finanzas (SCF) la supervisión como parte de su evaluación bienal.
Para evaluar el objetivo colectivo sobre la financiación del clima más allá del 2025, la COP26 y la CMA3 deberán evaluar entre otros: la definición de un piso de 100.000 millones de dólares, la movilización de una amplia variedad de fuentes de financiación, tener en cuenta las necesidades y prioridades de las Partes que son países en desarrollo acorde al artículo 9 parágrafo 3 del Acuerdo de París, y considerar que los flujos de financiación sean coherentes con el artículo 2 parágrafo 1 del Acuerdo de París.
Colombia
La Convención Marco de la Naciones Unidas para el Cambio Climático, al igual que el Acuerdo de París, son tratados internacionales sobre el cambio climático jurídicamente vinculantes adoptados por todas las partes dentro de la Convención y ratificados individualmente por la gran mayoría de las partes, entre ellas Colombia por medio de la Ley 164 de 1994 y la Ley 1844 de 2017 respectivamente.
Además de la ratificación de estos tratados, la institucionalidad climática en Colombia involucró inicialmente el establecimiento de los Mecanismos de Desarrollo Limpio-MDL y de reducción de emisiones de la deforestación y degradación de bosques-REDD, y la elaboración de las respectivas Comunicaciones Nacionales.
Estos esfuerzos fueron liderados inicialmente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible-MADS que creo la primera oficina de cambio climático en su interior y designó a una entidad anexa, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM, para realizar los inventarios de emisiones y coordinar las correspondientes Comunicaciones Nacionales.
En 2011, el Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES y el Departamento Nacional de Planeación-DNP como coordinador, presentaron el CONPES 3700 donde por primera vez se desarrollan estrategias de articulación y coordinación sectorial en ámbitos nacional y territorial para la adaptación y mitigación al cambio climático.
Como resultado, el Gobierno planteó en su momento cuatro estrategias para hacer frente al cambio climático: el plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC); la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo En Carbono (ECDBC), la Estrategia nacional para la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal (REDD), y la Estrategia de protección financiera ante desastres y la Estrategia Nacional de Financiamiento Climático.
Usando las medidas de mitigación consideradas en los Planes de Acción Sectorial (PAS) de los diferentes ministerios, NAMAs, y otras medidas de mitigación, se construyeron escenarios de mitigación que alimentarían la primera propuesta de Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) de Colombia para la COP21 en 2015 donde se comprometió a reducir sus emisiones de GEI en un 20% respecto a las emisiones BAU proyectadas para el año 2030.
Durante el siguiente quinquenio la institucionalidad climática en Colombia tuvo una evolución considerable. En términos de legislación climática, se estableció la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Cambio Climático (Sisclima) la cual se definió como la instancia de coordinación, articulación, formulación, seguimiento y evaluación de las políticas, normas y demás instrumentos de gestión que en materia de adaptación al cambio climático y mitigación de GEI, desarrollen las entidades públicas, privadas y sin ánimo de lucro.
Allí también se define la creación de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC) como entidad coordinadora del Sisclima, compuesta por el DNP y diferentes Ministerios (Ambiente y Desarrollo Sostenible, Interior, Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía, Transporte, y Relaciones Exteriores), permitiendo así que éstos se comprometan a trabajar alrededor de la gestión del cambio climático. Igualmente crea los Nodos Regionales de Cambio Climático integrados por representantes de los: departamentos, municipios, distritos, autoridades ambientales, gremios del sector privado, academia, entidades sin ánimo de lucro, parques nacionales, centros e institutos de investigación y del consejo territorial de gestión del riesgo de desastres.
Con el reto de integrar las diferentes políticas que se han delineado en torno al cambio climático y contar con lineamientos que las articulen, y valiéndose del Sisclima como arreglo institucional integrador, se formula la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC). Su objetivo es incorporar la gestión del cambio climático en mitigación y adaptación en las decisiones públicas y privadas adoptando una visión sectorial y territorial a través de los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectorial (PIGCC), además del establecimiento de otros instrumentos de carácter económico y financiero y sistemas de información para el monitoreo, reporte y verificación de las acciones de mitigación, todo estos creados en la Ley 1931 de 2018 de cambio climático. La Figura 4 muestra un mapa de la institucionalidad climática en Colombia.
Figura 4. Institucionalidad climática en Colombia
En el 2020, y conforme al artículo 4 parágrafo 9 del Acuerdo de París en la que cada Parte deberá comunicar una NDC cada cinco años, Colombia actualizó su Contribución Determinada a Nivel Nacional. En ésta, Colombia incrementó su ambición al comprometerse a reducir en un 51% las emisiones de GEI con respecto al escenario de referencia al 2030 lo que representa un máximo de emisiones de 169,44 millones de toneladas de CO2 equivalente en 2030.
De la misma manera, y conforme al artículo 4 parágrafo 19 del Acuerdo de París, Colombia comunicará de manera facultativa antes de finalizar este año su estrategia de largo plazo para un desarrollo con bajas emisiones de GEI en el cual establece como meta, alcanzar la carbono neutralidad a 2050.
Figura 5. Emisiones históricas de gases efecto invernadero de Colombia y los objetivos de reducción de emisiones de GEI de Colombia acorde a la NDC y la estrategia climática de largo plazo E2050. Fuente: BUR2, NDC2020
¿Qué significa la COP26 para Colombia?
Colombia asiste a la COP26 en su calidad de Parte. Allí participará de las negociaciones y las plenarias en el marco de la COP26 y la CMA3, además de los demás eventos que organice la Secretaría de la Convención y/o la Presidencia de la COP, y cualquier otra reunión de carácter bilateral o multilateral con otras Partes y organizaciones observadoras (por ejemplo, con el Grupo de los 77 o con Ailac).
Colombia como Parte no incluida en el Anexo I, tiene interés en que las negociaciones alrededor de la financiación climática lleguen a su objetivo de alcanzar la meta de 100.000 millones de dólares para el 2020 y los años posteriores, con el fin de poder tener acceso a más recursos para atender sus políticas de mitigación y adaptación al cambio climático consignadas en los PIGCC sectoriales y territoriales.
En el marco de los mercados de carbono, Colombia hizo parte en la COP25 junto a Costa Rica y otros países de una alianza con el objetivo de lograr una implementación efectiva y justa del artículo 6 del Acuerdo de París por medio de la adopción de los denominados “Principios de San José”. Para la COP26 se espera la misma posición de Colombia al respecto.
Tal vez valga la pena resaltar el proyecto de ley 336 de 2021 de origen gubernamental que actualmente hace su curso en la Cámara de Representantes de cara a la COP26, y que busca entre otros, englobar las metas de mitigación de la NDC y de largo plazo en una ley de la república, al igual que incluir temas alrededor de los mercados de carbono y la transparencia de la información que las Partes reportan a la Convención, las cuales hacen parte de la agenda en Glasgow.
No obstante, los PIGCC ministeriales y territoriales aún tienen un camino por recorrer para materializar estos nuevos objetivos climáticos en acciones de política y de implementación concretas, que definan una hoja de ruta clara en todos los sectores y regiones involucradas para alcanzar las metas de mitigación propuestas y los presupuestos de carbono que de allí resulten.
Es así como Climate Action Tracker calificó los objetivos y las políticas climáticas de Colombia como “altamente insuficientes” argumentando que el país necesita medidas más contundentes para reducir sus emisiones de forma generalizada a pesar de que adoptó una meta de mitigación más ambiciosa en su actualización de la NDC. No obstante, la Figura 6 muestra que para éstos, ningún país con excepción de Gambia tiene políticas climáticas compatibles con el Acuerdo de París.
Figura 6. Mapa de Climate Action Tracker con la evaluación de los compromisos climáticos de los países. Fuente: captura de pantalla de climateactiontracker.org en octubre 2021
Sobre el CREE
El Centro Regional de Estudios de Energía (CREE) fue creado para investigar, analizar y discutir temas de política energética en Colombia. Creemos que la transición energética es el mayor reto energético que debemos enfrentar y que la forma en que lo hagamos tendrá profundas consecuencias económicas y sociales.
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